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「鶏が先か、卵が先か」ぐらいに用意されている首長と議会の対立時の関係

松阪市の山中光茂市長が、議会答弁の際、「アホな総理」と発言した問題で松阪市議会は議会運営委員会を開いたものの、議会の品位維持を趣旨とする懲罰は議員に対してのみ適用できる規定で、議会の構成員外の首長には適用できないことから、扱いを「議長一任」とすることが決まったらしいということを、あとで知った。
実は、この問題に端を発して首長と議会の関係について若干思いを巡らせ、日本の地方自治制における長と議会の関係は鶏と卵の関係に似ていると思うに至った。

長と議会が別々に選挙によって選ばれ、それぞれが市民から直接に負託を受けている二元代表制のもと運営されている日本の地方自治。

そのもとで、議会は首長の“品位を欠く”発言をとがめることはできない制度設計となっている。
では、かりに、首長がそれをいいことに言いたい放題暴走機関車化したとしても、議会はその首長を懲罰等の“処分”することはできない。
では何がストッパーとなるかと言えば、市長を選ぶ有権者、すなわち、市民ということになる。たとえ、選挙が直近にはなくても、フツウの感覚で言えば、議会のひんしゅくは買っても、市民のひんしゅくは買いたくない。だからブレーキになることを予定調和している。

では、首長の言動に対して議会は何もできないかと言えば、そんなことはない。
首長を議会に呼ばなければよいだけである。

昨日も書いたように、首長は、地方自治法上、「議会の審議に必要な説明のため議長から出席を求められたときは、議場に出席しなければならない」(第121条)だけであるから、議会は“首長抜き”で審議を始めればよい。
首長への質問ばかりする議会ではなく、審議の場として議会を機能させようということになれば、それが一番正常なカタチである。
もちろん、一般質問のように市長ら執行部に質すことを前提とした議事の場合は首長抜きというのは成り立たないが、元来、一般質問は明治以来の議会の長い歴史の中から見れば昭和40年代に付け加わったオプション(付録)にすぎないので、審議する場としての議会がきちんと機能すれば一般質問はなくても困らない。

議会と対立した竹原信一・鹿児島県阿久根市前市長は、まず、議会への出席拒否という手に出た。
この議会は、市長ら市執行部への質問を前提とした議会だから議会としては市長の出席拒否には不快感を強めたことだろう。
議会に出席に求められた市長は「議場に出席しなければならない」とあるが、罰則規定はなく、拒み続けることができる。
それは例外としても、質問の場ではなく、審議の場すれば、別に議会に市長がいなくてもよかったかもしれない。

本来、議会は首長がいなくても困らないが、実は議会の招集権は首長にある(法101条)。首長が議会を開かないと言えば、議長は、首長に議会を開くよう請求できるが、自らの意思で開くことができないのは議会としては困る。
首長が議会に出席できるかどうかは議長の求めの有無で決まるが、そもそも議会を招集する権限は首長にあるのだから、となれば議長には何もできない。
阿久根市の竹原市長は、議会を招集しない手に出た。
議会の議決事項が存在するが、議決を経ずに済む専決処分といわれる首長の権限を濫用することで議会の機能をさせなかった。

首長と議会がこうした泥仕合に入った場合に行き着くのは、議会による首長に対する不信任議決である。
こうなると、首長は不信任議決の通知を受けた日から十日以内に議会を解散することができるが、それをしなかった場合は失職する。 しかし、ふつうは、議会を解散する。選挙ののち、再び、不信任議決を受ければ失職するが、長と議会のいずれが正しいかを直接、有権者に問うというパターンだ。
首長の不信任を議決するときは議会解散を覚悟してのぞまなければならないので、背に腹は代えられないというときの最終手段として、長と議会の対立が泥沼化したときに起こり得るものだ。
この制度は、本来、議院内閣制特有のもので選ばれる首相と議会のためのもので、大統領制を準用してある首長と議会の二元代表制には想定されていないはずであるは、日本の制度では採用されている。

このように首長と議会の関係については力が均衡するようさまざまな制度が用意されている。
首長が優位なのは、議会の招集権と予算の編成権。議会が優位なのは、首長を議会に呼ぶ呼ばないの権限が議長にあること、議案の議決権。議会の議決に対して首長は拒否権を持つが、拒否権発動後、議会が再び採決し、3分の2以上の賛成で議会意思が首長意思に優越する。

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