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「議会内閣制」・・・大阪で三重県議会主催フォーラム 三重県議会議長が、橋下・大阪府知事とバトルへ

きょうは、朝から、議員年金制度に対する考え方の整理に時間を充てていますが、これを終えたら、総務省が先月、公表した「地方自治法抜本改正に向けての基本的な考え方」についても、考えていかなければなりませんね。自治体議会と首長との関係性の中で、今年になってから浮上してきたのが、「議会内閣制」という考え方。

大阪府の橋下知事が提唱していると言われる。これに、改革の目玉を所望していた、民主党政権のもとでの地域主権戦略会議と地方行財政検討会議が飛びついたよう。これに異議を唱えるのが、三重県議会の三谷哲央議長。三重県議会と、三重県議会改革推進会議の主催で、8月2日午後、大阪国際交流センター(大阪・上本町8丁目)で開催される第6回全国自治体議会改革推進シンポジウム。

議会内閣制について、橋下・大阪府知事と三谷・三重県議会議長、前・岩手県知事で元総務大臣の増田寛也氏がパネルディスカッションをする。
基調講演は、元・ニセコ町長で内閣総理大臣補佐官の逢坂誠二氏による「地域主権改革の動向」。

ご参考までに
総務省 2010年6月22日付
地方自治法抜本改正に向けての基本的な考え方
1.はじめに
2.地方公共団体の基本構造のあり方
3.長と議会の関係の見直しの考え方
(1)現行制度の課題
(2)見直しの考え方

4.議会のあり方の見直しの考え方
(1)議会に期待される機能とその現状
(2)議会に期待される機能に応じた議会のあり方
(3)「住民の縮図」としてふさわしい議員の構成
(4)議会の議員の選挙制度のあり方
(5)議会運営
(6)議員の位置付け
5.監査制度と財務会計制度の見直しの考え方
(1)監査制度と財務会計制度をめぐる状況

(2)監査制度の見直しの考え方
現行制度の課題
見直しの考え方 〜廃止を含め、ゼロベースで〜
(3)財務会計制度の見直しの考え方

地域主権戦略会議と地方行財政検討会議を中心に検討の始まっているこれからの地方自治制度の中で目玉となっている「議会内閣制」が盛られている。

3,長と議会の関係の見直しの考え方

(1)現行制度の課題

(現行制度の独自性)
○ 現行の地方自治法は、執行機関としての長と議事機関としての議会を設置し、長と議会の議員をそれぞれ住民が直接選挙することとした上で、以下のように、議院内閣制の要素を取り入れるとともに、議会が執行権限の行使についても事前に関与する制度を採用している。
・ 議会は長に対して不信任議決を行う権限を、長は議会を解散する権限を有する。
・ 議会運営について、議会を長が招集することとし、予算案の提出権限は長に専属させ、議会の修正権に制約を課す一方、議案の提出権を長にも付与している。
・ 長による契約の締結、財産の取得・処分、訴えの提起、副知事・副市町村長人事等の執行権限の行使について議会の議決・同意を義務付けている。
○ この制度は、長、議会の議員をそれぞれ独立して直接選挙で選出する政府形態において一般的な制度とは言えない。例えば、アメリカ合衆国の連邦政府において大統領と連邦議会の議員がそれぞれ住民の選挙で選出されるが、連邦議会は大統領に対して不信任議決を行う権限を有せず、州政府及び強市長制を採用する地方公共団体における長と議会の関係についてもこれと同様となっており、我が国の制度は独自性が強いと考えられる。

(議会が果たすべき機能の観点からの課題)

○ 一律に二元代表制を採用する現行の基本構造は、地方自治法制定から60年以上を経て、長と議会の間に相互に均衡と抑制のとれた関係を保つ仕組みとして機能し、また定着していると考えられる。
○ このような長と議会の関係は、長による執行権限の行使に対する監視が事前の段階を含めて確保されるというメリットが指摘される一方で、実態としては、次のような問題点が指摘されている。
・ 長が執行権限を行使するためには議会の理解と協力を得る必要があるため、議会の中に与党的な勢力を形成せざるを得なくなる。この結果、議会の執行機関に対する監視は野党的な勢力のみが担うことになりがちである、また、議会に与党的な勢力が十分形成されないときには、議会の執行機関に対する監視が機能するが、長の責任において執行権限を行使することが困難になる。
・ 議会の活動が執行機関の監視に重点が置かれ、団体意思を決定する機関として議会を見たときにその前提となる条例立案などの政策形成について執行機関に大きく依存しがちになる。
・ 議決権の行使は、本来、最も重要な議会の権限であるにもかかわらず、現実には長の提案を追認する傾向が見られる。

(長と議会が対立した場合の課題)
○ 現行制度では、長と議会の議員はそれぞれ直接選挙されるから、地方公共団体の行政運営について長と議会が異なる立場をとることは当然に想定される。
○ 長と議会の対立により地方公共団体の行政運営に支障が生ずることがないよう、現行制度は、(ア)議会の不信任議決と長による議会の解散、(イ)議会が議決すべき事件を議決しないとき等における長の専決処分、(ウ)条例又は予算に関する議決等に対する長の再議の制度を用意している。

○ しかしながら、(ア)については、不信任された長が再び選挙で選ばれた場合、また議会が解散権行使をおそれ、長との対立が深刻化しても不信任議決を行わない場合など、対立構造が解消されないという問題が指摘できるほか、(イ)、(ウ)についても長が議会との対立を表面化させることをおそれるため、解決手段として適切に行使されていないのではないかという問題も指摘できる。

(2)見直しの考え方
(現行の基本構造の見直し)
○ (1)で述べたような諸課題を踏まえ、憲法の伝統的な解釈の範囲内で現行の制度と異なる基本構造を選択できるようにする場合には、現行の基本構造を次の2つの方向で見直すことが考えられ、それぞれのメリット・デメリットを検討する。
(a) 議会が執行権限の行使に事前の段階からより責任を持つようなあり方
(b) 議会と執行機関それぞれの責任を明確化することによって、純粋な二元代表制の仕組みとするあり方
○ 構造改革特区等、地方公共団体からの提案を見ると、(a)の方向を検討するニーズが存在する。
すなわち、議会が執行権限の行使に事前の段階からより一層の責任を持ち、執行権限の行使の責任は、長とともに議会にあると認識されることによって、議会による執行機関の監視機能、また、団体意思の決定機関としての機能も高まるという考え方である。

○ 現行制度では、既に議会が執行権限の行使に広範囲の責任を負う仕組みになっていると考えられるが、議会が執行権限の行使に事前の段階からさらに責任を負うこととすることも考えられる。


○ また、(a)の方向性としては、議員が執行機関の構成員として参画するという制度の導入も考えられる。例えば、現行の地方自治法は議会の議員が長、副知事・副市町村長、地方公共団体の常勤の職員と兼職することを禁止しているが、一部の地方公共団体からは、これを許容するべきであるとの提案がある。イギリスの制度においては議員が住民の直接選挙で選出する長の下に構成される執行機関の構成員を兼職するという形態の地方公共団体が存在する。

一方で、長と議会の役割・権限を考えれば、議員が執行機関に参画し、長の指揮監督下に入ることは問題がある、長のみの権限強化や相互牽制機能の低下につながる恐れがあるという指摘もある。

○ 他方、長と議会が執行機関、議事機関としてのそれぞれの役割を明確にし、より緊張感を持った関係に再構築するという観点に立てば(b)の方向も検討されるべきである。

すなわち、議会は、条例、予算等の団体の基本的事項の意思決定機関としての役割が基本であるとの観点から、執行権限の行使に事前に関与するのではなく、その行使について事後に関与することとし、必要に応じて、執行機関に対する検査権・調査権を行使するという考え方である。

この場合、執行機関に対する事後の関与として検査権・調査権を拡充する、また、事後の関与の結果を踏まえて必要な措置を講じることができるよう、条例制定範囲を従来以上に拡大し、これまで長の権限として規則等で定められていた事項も条例事項にするということも考えられる。また、この考え方に立つときには、議会の招集権、議事堂の管理権、議会の予算執行権は、自ずから議会側が有することになると考えられる。

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