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内閣法制局の憲法解釈権限(1)

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安倍政権は、集団的自衛権行使を認める国家安全保障基本法の制定に並々ならぬ意欲を燃やしています。しかし、集団的自衛権行使は憲法上認められないとする内閣法制局の存在が故に、当初、安倍政権は、議員立法によって内閣法制局の見解を変えてしまおうと考えてきました。

 しかし、最近、議員立法という「迂遠」な道を経ることなく、内閣法制局長官を交代させ、内閣法制局の見解自体を直接、根本から変えさせ、その上で、国家安全保障基本法を内閣法制局と通して国会に提出し、与党の数の力で法案を可決しようと考えています。

 このようなことが果たして許されるのかについて、以下検討します。
 長文となるので、2回に分けて、アップしていきます。

第1 内閣法制局の役割と権限

1 内閣法制局の沿革と役割

(1)明治憲法制定以前から存在した内閣法制局
 まず、内閣法制局とはそもそもいかなる機関であるのか。その歴史から簡単に振り返る。この点については東京大学社会科学研究所の「社會科學研究」 第56巻 第5/6号, 2005.03の「違憲審査制と内閣法制局」(佐藤岩夫)を参照した。

 内閣法制局の歴史は古く、直接的には1885年(明治18年)の内閣制度の発足に伴い、「法制局管制」が制定され、内閣に法制局が設置されたことに始まる。ただし、それ以前にも若干の前史があり、1873年(明治6年)5月2日の太政官無号達太政官職制により、太政官正院に「法制課」が設置され、法制課は1875年に法制局に変更された。

 その後、1881年に太政官中に参事院が設けられ、法制局の法律規則に関する事務が参事院に引き継がれた。参事院は内閣が全国務の統一を確保するための補助機関というべきもので、フランスの国務院(コンセイユ・デタ)を範にとったもとのと言われている。参事院が法律命令の起草審査の他に、行政裁判も所掌していたのも、フランスの国務院にならったものである。

 1885年に発足した法制局は、基本的に参事院の権限を引き継いだ。

 1889年に大日本帝国憲法が制定されると、行政裁判所が創設されるなどしたため、1890年に新しい「法制局管制」が制定され、所掌事務を法令案の審査、立案、内閣総理大臣への意見具申などに整理し、さらに1893年に組織上の位置づけについて一定の修正が加えられた。それが第二次大戦時まで継続した。

 以上の沿革からすると、内閣法制局は、内閣の国務の統一を確保するための重要な補助機関として、明治維新直後から法治国家の根幹を担う役割を果たしてきたといえる。

(2)戦後の内閣法制局の廃止と復活
 第二次大戦後、現行日本国憲法によって裁判所に違憲立法審査権が付与された。その後、1948年2月15日には、GHQの指示によって法制局が廃止され、法制局は一時、内閣直属の地位を失った。

 しかし、1952年4月に平和条約が発効し、独立を回復すると、同年8月、内閣における法制の整備統一に関する機能を強化するため、法制局が4年半ぶりに復活し、再び内閣の下に置かれた(1952年法制局設置法)。

 同法律の3条により、内閣法局の任務が明示され、今日まで維持されている。

 すなわち「閣議に付される法律案、政令案、条例案を審査し、これに意見を附し、及び所要の修正を加えて内閣に上申すること」(3条1号)、「法律案及び政令案を立案し、内閣に上申すること」(同条2号)、「法律問題に関し内閣並びに内閣総理大臣および各省大臣に対し意見を述べること」(同条3号)、「内外及び国際法制並びその運用に関する調査研究を行うこと」(同条4号)、「その他法制一般に関すること」(同条5号)である。

 その後、1962年7月に、名称が内閣法制局に改称され、現在に至っている。

 内閣法制局の復活は、内閣提出法案が主流となる中で、内閣の法制の整備統一の機能を強化するという必要性に伴うものである。

(3)内閣法制局の役割
 以上から、内閣法制局は、我が国が近代国家を歩み始め、法治国家たらんとした時点から存在したものであり、「法治国家の要」としての役割を担ってきたと言える。

 また、内閣の法制の整備統一を図り、法体系の一体性を確保してきた。

 さらに、後述するように、内閣法制局の憲法解釈を通じて、「権力の行使を憲法が縛る」という「立憲主義」を行政部の内部から担保する重要な役割を担ってきたといえる。

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