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韓国・雇用許可制はブローカーを排除できているのか

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2021/5/14
経済政策部 副主任研究員 加藤 真

本稿では、韓国の低熟練外国人労働者の受入れ制度である雇用許可制(Employment Permit System:EPS)に関して、国内外から高い評価を受ける「ブローカーの排除に成功した」という点について、これまで日本語文献ではほとんど扱われてきていない韓国現地をはじめとする海外における調査・統計等から示唆される実態を整理する。
※なお、本稿以外の観点も含む、韓国・雇用許可制の実態の把握と日本への示唆については、以下のレポートを参照されたい。

1. 雇用許可制が評価されるポイント

韓国では、2003年以前まで、日本の技能実習制度をベンチマークした産業研修制度を運用していた。だが、韓国国内での人権侵害、劣悪な労働環境等が問題となった結果、2003年の大統領選では与野党候補ともに同制度の廃止と新制度の設立を公約に掲げた。その結果、2004年から実習・研修といった建前をやめ、外国人を名実とも労働者として扱い、外国人労働者の雇用を希望する企業に政府が雇用許可を与える制度(雇用許可制)を開始した。
雇用許可制の制度詳細は別稿を参照されたいが(佐野 2017、労働政策研究・研修機構2018、三菱UFJリサーチ&コンサルティング 2019)、雇用許可制で就労する外国人労働者数は、2020年末時点で約23.7万人おり、長期在留者の14.9%、外国人労働者の29.6%(2020年5月15日時点)を占め、韓国における主要なグループを形成している。国籍は、多い順にカンボジア(3.3万人)、ネパール(3.1万人)、ベトナム(3.1万人)、インドネシア(2.4万人)、フィリピン(2.1万人)でそれぞれ全体の10-15%程度を占めている(法務部2020a、2020b)。 雇用許可制は国際的に高い評価が与えられている。2007年には国際移住機構(IOM)のマッキンリー事務総長が「雇用許可制は良いシステムで多くの国にとって良いモデルになる」と評価し、2011年には国連の「公共行政における腐敗の防止との戦い」分野における最も権威のある賞である「国連公共行政大賞」を受賞した。
特に評価されているポイントが「ブローカーの排除に成功した」という点である。日本では、特に技能実習生がブローカーを利用し、多額の借金を背負って来日する事例が問題視されている一方、韓国の雇用許可制では、送出しから受入れまでの過程を政府間(Government to Government)で行う、いわゆる「G-to-G」の形のため、ブローカーの介在を阻止し、過剰な仲介斡旋費用はかからず、借金を背負った状態での入国は起きえないとされる。
この点について、国内外の先行研究においても、「ブローカーによる中間搾取が排除されている」(指宿 2018:92)、「営利的事業者(ブローカー)の仲介プロセスは排されている」(宮島 2019:62)とされ、「雇用許可制下での労働者が負担する仲介斡旋費用は極めて小さい」(ADBI・OECD・ILO 2019:32)、「中間搾取を取り除くことに成功」(澤田 2020:261)しているなどと評価されている。

2. 実態はどうなっているのか

このように、国際機関、学術界、ジャーナリズム等から高い評価を得ている雇用許可制であるが、我が国では韓国の政府や研究機関等をはじめとした海外での調査・統計等が十分にフォローされていない、もしくは批判的検証であってもエピソードベースのものが多いことから、全体として断片的な制度理解にとどまっているのではないか、という課題意識を筆者は持っている。そこで以降では、韓国政府や海外調査で明らかにされている実態を整理する。

雇用許可制は、韓国政府・雇用労働部が主幹しており、実際の海外現地の送出しから韓国入国までの実務は雇用労働部傘下の韓国産業人力公団が担当している。 韓国産業人力公団では、数年に一度雇用許可制で就労する外国人労働者本人に対して調査を行い、韓国入国までにかかった費用を費目ごとに把握している。結果をまとめたものが以下の表である。

図表1 雇用許可制で韓国入国までにかかった費用(2010年、2013年、2015年)

(出所)韓国産業人力公団(2015)、法務部(2013)、法務部(2010)をもとに作成
(出所注)1)各項目のケースの数と平均は0と欠損値を除いた有効回答のみ算出したもの。ただし、総費用は各項目の合計であり、全ケースが含まれる。2)すべての項目、F値はp <0.05レベルで有意。
(注)調査対象年の雇用許可制下で在留する外国人労働者を対象とした調査結果(2015年:n=1,975、2013年:n=1,234、2010年:n=654)

結果からは、1)雇用許可制下において、色付けした「非公式費用(賄賂・斡旋手数料)」や「民間ブローカー費用」が発生しており、ブローカー等は排除できていないこと、2)出身国によってかかる費用の違いが大きいことの2点が指摘できる。特にベトナムやミャンマーからの入国では、他国からに比べて標準偏差が大きく、金額に幅があることがわかる。

上記の2点に関して筆者らが行った東南・南アジア等の労働力送出し国での移住経路に関する研究結果からは、地方出身者では、送出し国現地に設置されている韓国政府の出先機関にたどり着くまでに複数の仲介者・送出し機関・語学学校等が介在しており、最終的に発生する費用や金額に違いが生じている可能性が示唆されている(是川他2020、2021)。こうしたインフォーマルな仲介者の存在は、ベトナムでフィールドワークを行った巣内(2019)も指摘している。

また、世界銀行の移住に関するシンクタンクであるKNOMAD(The World Bank’s Global Knowledge Partnership on Migration and Development)は、2014年から数年間にわたり「移住コスト研究プロジェクト」を実施し、パイロット調査として、ベトナム・インドネシア・タイから韓国へ雇用許可制で入国した119名の労働者に対するインタビュー調査を行った(Abella & Martin 2014)。
その結果をみると、1)雇用許可制では認められていない仲介斡旋費用を支払っている者が27名(約23%)おり、その金額は900USドルから2,200USドルまで開きがあり、特にベトナム出身者の総額の散らばりが大きい。また、2)韓国入国・就労のために借金をした人は、47名(約40%)おり、最高8,000USドルの借金を背負い韓国に入国していることが明らかになっている(下記図表参照)。

さらに、韓国国家人権委員会(2013)が雇用許可制下で農畜産業に従事する外国人労働者に実施した調査によると、ほとんどの国の出身者が、雇用労働部が把握している国政監査資料の数値よりも高い費用を実際には支払って韓国に入国していることを明らかにしている。特にベトナム出身者については、雇用労働部が把握していた入国費用は平均788ドルであったが、上記調査(個人インタビュー、グループインタビュー)に応じたベトナム出身者のほとんどが、10,000USドル(約100万円)以上を払って来韓したと語っている。

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