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グローバル時代にふさわしい土地制度の備えを − 吉原祥子

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外国資本が日本の森林を買っている――。2010年6月、北海道議会において全国で初めて外資による山林買収の実例が公表された。国際的な山林売買は実態把握が困難な状態が続いていたが、これを契機にマスコミが本格的にこの話題を取り上げ始め、ようやく現実のものとして社会に認識されるようになってきた。

北海道で外国資本が所有する森林は、少なくとも33ヵ所、計820ヘクタール(2010年11月現在)。所有企業、個人の所在地は香港が12社と最も多く、他に英領バージン諸島所在の1社も香港資本であった。

グローバル企業による山林などを含む用地買収の話は、五島列島、奄美大島、対馬、隠岐島など、国境離島でも聞かれる。直接的な山林売買だけでなく、リゾート会社買収など、企業のM&A(合併・買収)を通じた所有権移転のケースもあるが、土地売買の届出対象にはならないためさらに表面化しにくい。

グローバル化する山林所有と実態把握の困難さ。その根本にはどのような課題があるのだろうか。本稿では、増加する山林売買の根底にある本質的課題を整理し、自治体が取り組むべき対策について考えてみたい。

約4万ヘクタールが「不明資産」



国土交通省によると、山間部での土地取引総面積は過去10年で倍増している。増加する山林売買の背景には、採算の取れない山を手放すしかない所有者の苦渋の選択と、世界的な資源争奪戦の中、底値の山に様々な価値を見出した投資家の思惑がある。

人口減少・高齢化が特に著しい山間部では、地域社会や経済の縮小に歯止めがかからず、山林所有者が山を維持し続けることはますます困難になっている。日本は再生力に富んだ自然や豊かな水資源という意味では指折りの「資源国」でありながら、長引く林業低迷により林地価格は19年連続、木材価格は30年連続で下落が続いている。日本の山林の現状は、グローバルな投資家の目で見れば「買い」なのだ。

だが、売買実態の把握は難しい。北海道が独自の調査結果を公表するまでは、実際の成約事例はほとんど表面化しないままであった。

北海道では、森林を保有する企業2141社宛てに調査票を郵送したところ、全体の4割を超える913社分(計1・4万ヘクタール)が「宛先不明」で戻ってきた。他にも、かつて原野商法などで分譲された森林で、その後の転売や相続などにより所有者の特定が困難になっているものが少なくとも2・5万ヘクタールあると見られ、合計3・9万ヘクタールが、行政で所有者を掴めない「不明資産」になっていることも今回判明した。

外資による山林買収をきっかけに、国土の約4割を占める私有林について、そもそも行政が所有実態を正確に把握しきれていないという、制度上の課題が徐々に明らかになってきた。

原則フリーの森林売買と森林利用



実は、日本では国による地籍調査(土地の面積、所有者、境界等の把握)が未だ49%しか完了していない。中でも林地は約6割が地籍未確定で、不動産登記簿にも正確な情報が記載されていない。長引く林業不況で資産価値の下落した山林は、相続時の扱いも曖昧なまま放置されることも多く、名義変更漏れも珍しくない。

土地売買一般については、1ヘクタール以上(都市計画区域以外)の場合、国土利用計画法によって、都道府県または政令市への事後届出が義務付けられている。だが、登記簿は法務省、土地売買届出は国土交通省の所管で、両者の情報管理上の連携はない。違法ではあるが、無届出でも登記は可能だ。

その一方で、日本の制度は土地所有者に対し、極めて強い所有権を認めている。土地とは基本的には公共財であり、公益的な利用のためのルールが不可欠である。このため、例えば英国では土地所有権は利用権に近く、最終処分権は政府に帰属すると考えられている。しかし我が国では、地権者の合意が得られずいつまでも道路や空港が完成しない事例が多数あるように、所有権が行政の土地収用権に対抗しうるほどに強い。

土地の売買・利用面でも、水源地域の森林、国境離島や防衛施設周辺といった、重要な社会インフラや安全保障上重要な地域を含め、公益の観点から売買・利用を調整するルールが十分に整っていない。森林の場合、農地のような売買規制はなく、保安林(私有林の約22%)を除けば開発規制も緩い。1ヘクタール未満の開発であれば特段の規制はなく、保安林であっても、地下水や取水といった観点からの規制はない。

海外からの投資という点でも、欧米では、例えば米国の外国投資国家安全保障法など、国の重要なインフラや基幹産業に対する投資について、公共の利益の観点等から公的に介入できる法制度があるが、日本にはそうした包括的なルールも十分用意されているとは言い難い。

つまり、そもそも土地の公益性を担保するための制度が不十分なところに、問題の根本がある。

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