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自民圧勝、ニッポンの「入りにくく、出にくい」生活保護はどうなるか

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自民党圧勝―。
正直、ここまでのものとは予想していなかった。

さて自民党といえば、河本準一さん家族が象徴的だった、受給者も過去最多を更新中の生活保護・不正受給問題について今年中盤でもっとも徹底的に追及してきた党である。


当時のNHK「時事公論」では以下のような解説がなされている。

受給者が増え続ける中で、一層、厳しい眼が向けられているのが、不正受給です。今回のケースは不正とは言えませんが、平成22年度に明らかになった不正受給は全国で2万5千件、129億円に上ります。政府は金融機関を通して資産調査を強化するなど、対策に力を入れるとしています。

ただ、難しいのは、不正に厳しく対処しなければならない一方で、保護を必要とする人が急激に増え続けているという現状です。窓口での対応を一律に強化すれば、扶養義務のある親族の扱いと同じように、本当に必要な人に支援が届きにくくなる心配があります。

すでに窓口での厳しい対応はみられます。札幌市では今年1月、生活保護を受けられずに、姉が死亡、障害のある妹がその後、部屋で凍死するという事件が起きました。相談を受けた市の担当者は、姉妹の窮状を知りつつ、「仕事を探すことが保護の条件だ」と説明、姉は保護の申請をせずに帰ったということです。

生活保護制度をめぐって問われているのはむしろ、今の“入りにくく、出にくい”と言われている、この制度のあり方をどう見直すかです。

時論公論 「問われる生活保護制度」 | 時論公論 | 解説委員室ブログ:NHK
NHKスペシャル 生活保護3兆円の衝撃

そこで、今回はなぜ現行の生活保護制度が「入りにくく、出にくい」と言われているのかを、生活保護法における「能力活用要件」に着目した黒田有志弥氏(国立社会保障・人口問題研究所・社会保障応用分析研究部研究員)の考察をもとに眺めてみることにしよう。

先に結論から述べると、生活保護が現行「入りにくく、出にくい」となっている大きな理由の1つが生活保護制度において、保護申請時と受給中とで「能力の活用」という生活保護の実施要件を欠いた場合の法的な取り扱いが異なっているということである。
以下、具体的に見ていく。

生活保護法

(この法律の目的)
第一条  この法律は、日本国憲法第二十五条 に規定する理念に基き、国が生活に困窮するすべての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必要な保護を行い、その最低限度の生活を保障するとともに、その自立を助長することを目的とする。

(無差別平等)
第二条  すべて国民は、この法律の定める要件を満たす限り、この法律による保護(以下「保護」という。)を、無差別平等に受けることができる。

(最低生活)
第三条  この法律により保障される最低限度の生活は、健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならない。

(保護の補足性)
第四条  保護は、生活に困窮する者が、その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活の維持のために活用することを要件として行われる。
2  民法 (明治二十九年法律第八十九号)に定める扶養義務者の扶養及び他の法律に定める扶助は、すべてこの法律による保護に優先して行われるものとする。
3  前二項の規定は、急迫した事由がある場合に、必要な保護を行うことを妨げるものではない。

生活保護法4条1項はこのように、「補足性の原理」である「能力の活用」を謳っている。
これにより、実務上は生活保護を申請する人が、「その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活の維持のために活用」していない場合は生活保護の対象にならないと解釈されている(後ほど触れるが、その具体的な解釈は時勢において異なることに留意)。

そして、生活保護をめぐる議論で度々参照されるのが上の第1条にも記載のある、「生存権」を謳った憲法25条である。

日本国憲法

第二十五条  すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。
この条文と生活保護の関係であるが、現状はこの規定によって国家が第1次的かつ全面的にその責任を負うとは解されてはいない。
その根拠の1つに憲法27条の存在がある。
日本国憲法

第二十七条  すべて国民は、勤労の権利を有し、義務を負ふ。
行政解釈においては、この憲法27条1項により国民は勤労義務を負っており、憲法25条はこれを前提として国民の生存権を保障したものであるから、その能力および機会があるにもかかわらず、その者の能力の範囲内で紹介された職業に就くことをあえて忌避する者については、生活保護法による最低生活の保障が及ばないとしても憲法上問題はないとされている。

これらにより、現行解釈上で「生活保護とは何か」をまとめると、以下のようになりそうだ。

国は生活に困窮するすべての国民に対する責務として、その困窮の程度に応じ、必要な保護を行い、その最低限度の生活を保障する(生活保護法1条)ものの、その前提として生活に困窮する者は、その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活の維持のために活用することを求められる。(生活保護法4条)

こうして、国民が生活についての責任を果たしてもなお「最低限度の生活」が維持できない場合において、最後の拠り所として生活保護が存在している。

実務上はこういった解釈をもとに、申請者に対して生活保護を行う必要があるかどうかを判定するため、要保護者の資力調査(ミーンズテスト)が行われているわけだが、それと同時に困窮者からの申請を受ける側である行政は、生活保護を受けるための要件であるため、生活に困窮する者が「その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活の維持のために活用」しているかどうか調査を行なっている。
(困窮者が「最低限度の生活」を維持しようという努力〈稼働能力活用の判断〉を行なっているかを判断している。とはいえ、その具体的な判断はこうした解釈の揺れによって変わることとなる。)

さて、脇道に反れたかのように思われるかもしれないが、生活保護制度の「入りにくく、出にくい」という仕様は、こうした解釈をもとに行う生活保護「申請時」と「受給時」における稼働能力活用の判断に相違があることが1つの原因となっている。

以下、「申請時」と「受給時」の行政実務の判断を比較することでそれを見てみよう。

生活保護「申請時」の判断


行政は生活保護の申請を受けると、14日以内に保護をするか否かの判断を下すことになる。
その判断要素の1つに、先ほどの「稼働能力の活用」がある。

申請者とその世帯の構成員が、その「稼働能力」を有するにもかかわらずそれを活用していないと判断されれば、保護の要件にかけるとされて生活保護申請は却下される。

現行の行政実務上はこの「稼働能力の活用」判断を(1)稼働能力があるか、(2)その具体的な稼働能力を前提として、その能力を活用する意志があるか(3)実際に稼働能力を活かして就労の場を得られるかにより判断するとしている(生活保護手帳)。

したがって、行政実務上は稼働能力があっても、失業率が高かったり、申請者の技能や経歴、心身の状態などに適した就労の場がない場合であっても、稼働能力を活用しようという努力がみられれば、稼働能力を活用していると解される。

生活保護「受給中」の判断


「稼働能力」活用の要件は生活保護受給中においても当てはまる。
しかしながら、申請時の判断とは異なり、生活保護受給者が稼働能力を活用していないと判断される状況にあっても、ただちに保護が打ち切られる仕組みにはなってはいない。

より具体的に、実務上は以下のような検討をたどる。

生活保護受給世帯に稼働能力を有する者がいる

その者が稼働能力を活用しているかを判断する

活用がなされていない場合、求職活動などを行うことを求めるよう指導・指示をする

その指導・指示に従う様子がみられない場合に、保護の変更・停止・廃止の処分がなされる

このように、行政実務においては「現に就労の機会を得ていながら、本人の稼働能力、同種の就労者の収入状況等からみて、十分な収入を得ているとは認めがたいとき」に必要に応じて生活保護法27条による指導指示を行うとされている。

生活保護法

(指導及び指示)
第二十七条  保護の実施機関は、被保護者に対して、生活の維持、向上その他保護の目的達成に必要な指導又は指示をすることができる。
2  前項の指導又は指示は、被保護者の自由を尊重し、必要の最少限度に止めなければならない。
3  第一項の規定は、被保護者の意に反して、指導又は指示を強制し得るものと解釈してはならない。

一般的に生活保護法27条による指導指示は、被保護者(保護を受ける人)に対して直接、口頭により行われる。
しかし、口頭による指導指示によってその目的を達せられなかったとき、または達せられないと認められるとき、あるいはその他の事由で口頭で指導指示を行うことが適切でないときは、文書によってなされる。

そして、この文書による指導指示にも被保護者が従わない場合には、必要に応じ、かつ、所定の手続きを経た上で当該世帯または被保護者に対する保護の変更・停止・廃止などが行われることになる。

とはいえ、この保護の変更・停止・廃止をめぐる判断においても「申請時」とは異なり、稼働能力を有する被保護者がその能力を活用していないと判断とされたとしても、当該被保護者の保護の必要性に十分配慮した取り扱いが行われている。

こちらもより具体的にその運用をみると、被保護者に対してその勤務先、就労日数、収入額等を記載した収入申告書を原則として毎月提出させ(被保護者が就労していない場合には求職活動状況や収入申告書を毎月提出させる)、申告されたこれらの内容がその地域における求人状況・賃金水準・就労日数・申告者の稼働能力などを勘案し、稼働能力が十分に活用されているか(また、求職活動の方法等が適切か)どうかを判断する。

とはいえこれがなされていないと判断された場合でも、すぐに生活保護の変更・停止・廃止が検討されるわけではなく、稼働能力が活用されていない要因を分析した上で、自立支援プログラムへの参加勧奨や必要な助言を行うとともに支援方針の見直しが行われることとなる。

「入りにくく、出にくい」の実情


以上、主に生活保護の実施要件における「稼働能力活用」の判断スキームのみにクローズアップして行政実務上の運用を俯瞰してきたわけであるが、この「稼働能力活用」の判断スキームそのものが保護「申請時」と保護「受給中」で変わるところはない。

にもかかわらず、この「稼働能力活用の判断」が「入りにくく、出にくい」生活保護の実情を体現していると思われるのは、「申請時」においては稼働能力を活用していないと判断された場合に、それを根拠として申請が却下される可能性が高いのに比べ、「受給中」においてはその活用が認められない場合においてもただちに給付が打ち切られることはなく、口頭による指導指示→文書による指導指示を経て、それでもなお指導指示に従わない場合に、保護の変更・停止処分・廃止処分が検討されるという点である。

先ほども軽く触れたように、このように「受給中」の判定がより慎重である理由は、被保護者が「保護が必要と判断された」ことに十分に配慮する必要があるためである。

しかしながら、この運用は現に稼働能力を有するものが生活保護を受けようとするときには過度に保護決定を制約する方向にはたらく可能性がある一方で、現に生活保護を受給しているものに対しては稼働能力を活用する意欲を阻害する要因となる。

その結果、黒田氏は「本来、保護が必要な貧困者に対して保護が与えられず、保護が必要でない世帯に給付され続けるという現象が生じうる」と結論づけており、このことが生活保護制度の「入りにくく、出にくい」現状を端的に表現しているように思える。

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