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「学校の設置者」とは誰なのか(パート1)

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 すでに新型コロナウイルスの感染拡大予防のための学校一斉臨時休業が始まっているので、これを明らかにしてももう遅いんだけど、メモのようなつもりで残しておく。また、まだ考察の途中だし。

 新型コロナウイルスによる学校の一斉臨時休業は学校保健安全法の第20条が根拠になっている。

(臨時休業)
第二十条 学校の設置者は、感染症の予防上必要があるときは、臨時に、学校の全部又は一部の休業を行うことができる。

一体「学校の設置者」とは誰なのか

 ぼくの問いはこうである。

 ここでいう「学校の設置者」とは一体誰なのか?

 まず、常識的に考えれば「学校の設置者」は「地方公共団体(市町村)」だ。

 学校教育法第2条は条文の見出しが「学校の設置者」とされ、

(学校の設置者、国立・公立・私立学校)

第二条 学校は、国、地方公共団体及び私立学校法第三条に規定する学校法人のみが、これを設置することができる。

と定められているからだ。誤解の余地がないように見える。

 であるならば、学校の設置者=地方公共団体、つまり市町村が臨時休業を決めるなら、その地方公共団体を代表するのは市町村長だから、市町村長が臨時休業を決めるのだな、と考えるのが普通である。市町村長から独立した機関である教育委員会や校長ではあり得ない。

 ところが、次のような記事がある。

news.yahoo.co.jp

 この中で内田良は

 上記の「学校の設置者」とは公立校の場合には地方公共団体を指し、教育委員会が学校の管理運営について最終的な責任を負っている。つまり、感染症予防のための臨時休業は、けっして首相や文部科学省の権限ではなく(さらには地方公共団体の首長の権限でもなく)、教育委員会の権限である。
 首相からの「要請」という点では、その影響力はとても大きい。だが、臨時休業の実施やその期間を判断する主体は、あくまで教育委員会である。

とコメントしている。

 えっ……教育委員会なの?

 ぼくは愕然とする。

 上記の内田の記述は、「学校の設置者」は「地方公共団体(市町村)」だけど、「管理運営」は「教育委員会」なので、「学校の設置者」としての判断は教育委員会が行う、となっている。

「学校の設置者」が教育委員会だという理屈は?

 一体その理屈はどうなっているのだろう。

 ネットには高知県の「いじめ防止基本方針」がアップされていて、そのp.8には次のような脚注がある(文中の「法」とは「いじめ防止推進法」のこと)。

公立学校における「学校の設置者」は、学校を設置する地方公共団体である。また、公立学校について、法第28条の調査を行う「学校の設置者」とは、地方教育行政の組織及び運営に関する法律(昭和31年法律第162号)により、当該地方公共団体の中で具体に学校の設置・管理を行う教育委員会である。

 これも内田と同じ見解だ。

 ここにわずかだが理屈が書いてある。

 つまり“学校を実質的に管理しているのが設置者である”という理屈のように思える。

 国会で文部科学大臣が次のように答弁している(2014年5月14日衆院文科委)。

公立学校の場合の学校の設置者とは、学校を設置管理する教育委員会であるわけであります。

 高知県の「方針」に書いてある理屈と同じだ。

 解説書ではどうなっているか。

 鈴木勲編著『逐条 学校教育法 第7次改訂版』(学陽書房)では、学校教育法の2条が「学校の設置者」の条文であるとして、「国」と「国立大学法人」の関係を例に次のような注解を書いている。

法令上「設置者」とは、設置する学校の土地や建物などの財産を所有・管理し、当該学校を直接運営する者を指すと解されている(p.25)

 政府答弁(2003年6月10日参院文科委、遠藤純一郎政府参考人)もこの通り。

法令上、学校の設置者とは、設置する学校の土地や建物などの財産を所有、管理し、当該学校を直接運営する者を指す

 ここまでを整理してその理屈を簡単に言えば「地方公共団体が学校を設置する(作る)けど、実質的にそれを管理運営する者が『学校の設置者』となる」ということだろう。

なぜ教育委員会を「学校の設置者」と呼称するのか?(疑問その1)

 しかし、ここで新たな疑問(疑問その1)が起きる。

 例えば、学校教育法で公立小学校の設置主体は地方公共団体でしかありえないとわざわざ断りながらその地方公共団体を「学校の設置者」という名称では呼ばずに、その「設置者」というのは教育委員会のことだとするのは一体なぜなのか。

 いや、政治家たる首長がトップを務める市町村が直接管理するんじゃなくて、教育委員会が学校の管理を実質やるっていうのは、戦争を反省した独立機関としてのあり方だっていうのはよくわかるよ。それはいいんだ。

 どうして「学校の設置者」などという紛らわしい名称で教育委員会のことを、法律(例えば学校保健安全法やいじめ防止推進法)で呼ぶのか、ということなのである。

 わかりやすく「学校の管理者」でいいではないか。

教育委員会は「管理」ではなく「管理の事務」をしている?(疑問その2)

 解説書を読んでいるとさらに戸惑う。

 先ほど高知県の「方針」の脚注に「地方教育行政の組織及び運営に関する法律…により」学校の設置者っていうのは教育委員会なんだぜ、とあったのを思い出してほしい。学校を実質的に管理運営しているのが教育委員会であることは、「地方教育行政の組織及び運営に関する法律」第21条に次のように定めていることに根拠を持つ。

第二十一条 教育委員会は、当該地方公共団体が処理する教育に関する事務で、次に掲げるものを管理し、及び執行する。
一 教育委員会の所管に属する第三十条に規定する学校その他の教育機関(以下「学校その他の教育機関」という。)の設置、管理及び廃止に関すること

 はい。だいたいここで最初に内田の言ってたことに到達したよね。

 もっぺん、内田の言っていたことを振り返ってみよう。

「学校の設置者」とは公立校の場合には地方公共団体を指し、教育委員会が学校の管理運営について最終的な責任を負っている。

  しかし。

 しかし、である。あえて、ここでもう一度めんどくさく突っ込んでみる。

 木田宏『第四次新訂 逐条解説 地方教育行政の組織及び運営に関する法律』(第一法規)にはこうある。

教育委員会の所管に属する教育機関〔例:県立高校や市立小学校――引用者注〕の設置主体は、都道府県や市町村等の地方公共団体である。学校〔教育――引用者注〕法第二条は、学校は、国、地方公共団体、学校法人のみがこれを設置できると規定している。(p.196)

 ここまではいい。

したがって、教育委員会が教育機関を設置し、管理し、廃止するというのではない。(同前、強調は引用者)

 え? 管理するんやないのかい?

教育委員会は、地方公共団体の執行機関として、これらの事項に関する事務を行うというのである。(同前)

 お……おう。

 「管理をしている」ではなく「管理の事務をしている」のだ、と。

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