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教育大国フィンランドから見る、教員の専門性を維持するシステムとその背景

2019年10月21日
公共経営・地域政策部 研究員 鈴庄美苗

教員の専門性の高さや教育水準の高さが注目される教育大国フィンランド。しかし、2010年頃から、教員の多忙化や教育予算の縮小といった日本でも議論の争点になっている課題も顕在化していると言われている。 フィンランドの教員の専門性の高さと、それを維持するシステム、その背景にある基盤、政策形成過程について紐解きながら、フィンランドの現在の教育政策、そして日本への示唆を論じたい。

1. 教員個人の専門性の高さに関する基本認識 ~入口段階での専門性の確保~
フィンランドの教員の専門性の高さについては、日本の文献でも各所で記載があるところ1 だが、この要因として挙げられているのは、(中等教育段階だけでなく)初等教育段階にも修士課程レベルの教員養成が法的に規定されている2ことである。これにより、「教師の質は平均的に高く、また、研究的な資質・能力・態度も身についている」とする既往文献3もある。また、教職そのものが、フィンランドでは人気の職であり、教員養成大学は「もっとも意欲と才能がある人間を教師として選別することができる4」とも言われている。
つまり、入口段階で、教員個人の専門性が、高い水準に据えられるシステムがあると言えよう。フィンランド国家教育庁の示す、図表1のフィンランドの教育政策を支える要素を見ても、高水準の教員養成と、教職の魅力度の高さが挙げられており、入口段階で専門性が確保できていることは自明と言えるだろう。

図表1 フィンランド国家教育庁の示すフィンランドの教育政策を支える要素

(出所)平成30年度「教育改革の総合的推進に関する調査研究~社会の持続的な発展を牽引する力の育成に関する調査研究~」調査報告書(2019年3月・三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社)から一部三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社編集

2. 教員個人の専門性の高さを維持するシステム ~日本の社会人の学び直しの課題から見る~
フィンランドの修士課程レベルの教員養成システムは1978年から続いているが、フィンランド国家教育庁5へのインタビュー6、フィンランド教員労働組合7、フィンランド タンペレ市教育局等へのインタビューを行う中で、入口段階での専門性の確保だけでなく、その専門性を維持するシステムの存在が示唆された。本稿では、文部科学省(2016)「社会人の大学等の学び直しの実態把握に関する調査研究」における、学び直しを行ったことのない日本の社会人に向けたアンケート調査の上位となっている要素(モチベーション、時間、費用、プログラム)を基に、フィンランドにおける教員の専門性維持を特徴づけている要素を描出することとした。

図表2 個人の学び直しに必要な要素ごとに見たフィンランドの特徴

※時間についてはフィンランドも課題を抱え始めているため、時間 「余力の創出」部分については、点線囲みとした。
詳細は本稿「3. 2010年以降のフィンランドの教員を取り巻く環境の課題」を参照されたい。
(出所)三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社作成

①モチベーション
昨今の日本国内における教員のモチベーション維持に必要なことは、給与ではなく、(教員や教職への)リスペクトや理解、そして教員の時間(余力)であると指摘する有識者8もいるが、教員のモチベーション維持に重要とされるリスペクトや信頼がフィンランドにはあると考えられる。
既往文献によれば、フィンランドにおける教職について、「教員の職業的地位は高く、(中略)保護者からも社会からも尊敬されている職業9」とし、保護者も含め「教師への信頼がある10」としている。また、「伝統的に各教師の自律性は高く、各個人に任されている部分が多」く、「学校現場に出てからの研修は、専門家としての教師各個人にまかされている面が強い11」とされている。このことについて、フィンランドのタンペレ市に所在する高校へのインタビューでも「教員自身が自律的に教育内容を検討することができ、自身に追加で必要となる専門性に応じ、教員研修の機会を自主的に獲得している12」という意見を確認できた。
保護者等との間の信頼ある関係性の下で、教員は自律的に学び直しの機会を得ていると推察される。

②時間
『OECD国際教員指導環境調査(TALIS)2018報告書13』(以下、「TALIS2018調査」という。)によれば、直近の通常の一週間において、日本では、教員の仕事時間の合計は、56時間とTALIS2018調査参加国の中で最長となっており、研修を含めた職能開発活動は0.6時間と最短となっている14。仕事時間の合計に占める職能開発活動の時間の割合を算出すると、日本は1.07%と極めて少ない。
一方、フィンランドは、仕事時間の合計は33.3時間で、参加国平均(38.3時間)を下回っており、仕事時間の合計に占める職能開発活動の時間は、2.42%と日本の2倍を超えている。また、教員の職能開発の参加の障壁(中学校)では、「職能開発の日程が自分の仕事のスケジュールと合わない」と回答する割合は、日本の場合87%にのぼるが、フィンランドは52%にとどまっている。TALIS2018調査の結果を見ると、日本に比べフィンランドは、教員研修も含めた職能開発の時間を得やすい環境にあると言える。
しかし、フィンランド教員労働組合からは、法定研修(年間3日)の時間が少なすぎる旨の問題提起がされており、この学び直しのための時間についてはフィンランドも課題を抱え始めているようだ。(本稿「3. 2010年以降のフィンランドの教員を取り巻く環境の課題」において詳述。)

③費用
『Education at a Glance2018(図表でみる教育201815)』によれば、2015年の高等教育機関における公共と民間の支出分配について、フィンランドは公的負担が95%を上回る一方で、日本は公的負担が30%強にとどまっている。また、上述のTALIS2018調査において、教員(中学校)の職能開発の参加の障壁で「職能開発は費用が高すぎる」と回答する割合は、日本は60.7%であるのに対し、フィンランドは37.2%と参加国平均(42.9%)を下回っている。「日本で、「社会人の学び直し」が進まないのは、多くの阻害要因がある」としたうえで、「なかでも費用の問題が大きい」と指摘する既往文献16もある。

④プログラム
1990年代以降、フィンランドでは教員養成における大学の柔軟な運用を認める政策が進み、各大学は自律的な運営を行っており、大学・コースごとに多様な教員養成プログラムが展開されている。また、オンラインコースが多く開設されていることも相まって、居住地や時間に拠らず受講者の多様な学びのニーズに柔軟に応じていることも特徴と言えよう。一方、上述のTALIS2018調査では、日本の小中学校教員は、職能開発の形態としてオンライン上の講座やセミナー、企業、公的機関または非政府組織(NGO)の見学、公式な資格取得プログラム(例:学位課程)への参加が少ないと指摘されている 17
なお、フィンランドでは、上述のような諸大学が担当する教員研修の他、国家教育庁関係団体が担当する研修、フィンランド教員労働組合が担当する研修がある。

3. 2010年以降のフィンランドの教員を取り巻く環境の課題 ~教員の多忙化と教育予算の縮減~
ここまでで、教育大国フィンランドの教員養成を概括してきたが、前述のフィンランド教員労働組合へのインタビューでは、教員を取り巻く環境の課題について言及があった。10年ほど前から、個性化教育の必要性が一層増したことにより、教員の多忙感が増しているという。
また、政府の教育予算については、図表3のとおり、2010年以降削減傾向にあり、また対GDP比率18で見ても、2012年以降減少傾向にある。教育予算の多くを占める人件費が減少すれば、多忙化する学校現場に新たな人員を投入することは難しく、研修などの職能開発に割く余力は一層失われていくだろう。

図表3 2010年の教育予算を境にした、政府教育予算の増減に着目したグラフ

(出所)Statistics Finland HP より抜粋(注釈は三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社追加)
https://www.stat.fi/til/kotal/2017/kotal_2017_2019-05-09_tie_001_en.html)(2019年7月26日時点)

図表2で指すところの、②時間の要素が失われ始めているが、教育予算の縮減はいずれ③費用、また自律的な運営が可能となっていた大学の運営費削減にも繋がり、④プログラムにも影響を与えうる。これまでのフィンランドの教育を支えていた専門性の高い教員個人を継続的に育成する、というシステムが足元から崩れかねない事態とも考えられる。 教員の多忙化、教育予算の縮減といった課題感を抱え、教育大国フィンランドの基盤のひとつであった高水準の教員養成政策の雲行が怪しくなる中、フィンランド教育文化省では、ナショナルコアカリキュラムの改訂と同時期である2016年秋に「New Comprehensive School Action Plan」(新たな総合学校19のアクションプラン 副題:学習者中心学習、優秀な教員、協働する学校文化20)を策定し、政府の主要プロジェクトとして、図表4の5つの取組を発表した。またNew Comprehensive School Action Planの冒頭に掲げられる目標の中で「世界一優秀な教員(The world’s most competent teachers)が新たな統合学校で教える。」と記載されており、高水準の教員養成を発展させる、政府としての強い意志が感じられる。次の項からは、この5本柱の政策の1つ(Ⅳ番目)に掲げられている、チューター・ティーチャーという取組に着目したい。

図表4 総合学校の新たなアクションプランにおける、5つの主要な取組

総合学校フォーラム(全国大会)の開催を経た、フィンランド総合学校ビジョンの策定
キャリアを通貫した教員の専門性の向上
実験、開発、イノベーションにおける新たな取組
全ての学校へのチューター・ティーチャー
一層の国際化教育
(出所)Ministry of Education and Culture,National Board of Education(2016)
「New Comprehensive School Action Plan」より三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社作成

4. 教員の専門性をチームとして維持する仕組みの追加 ~教員個人向けアプローチからの発展~
5本柱の政策の1つに掲げられている「Ⅳ 全ての学校へのチューター・ティーチャー」という取組について、本項で具体的に言及したい21。チューター・ティーチャーの取組は、新たな教育学のアプローチや指導方法のデジタル化を促進することを目的として開始されている。政府によるトレーニングを受けたチューター・ティーチャーを全ての総合学校に1名程度派遣するシステムで、政府によって2016年から2019年までの4年間で9,000万ユーロ(約109.6億円22)が投入されている。高度にトレーニングされたチューター・ティーチャーたちが、実践の場でそのナレッジ23を伝承することとしている。
要すれば、これまでは教員個人の専門性を維持するシステムが構成されていたが、個人のナレッジを、個人にだけ留めるのではなく、所属の学校以外も含めた複数の学校に共有し、ネットワーキングを図るシステム追加されたと言える。
図表5の政府の示す、チューター・ティーチャー向けトレーニングの重点分野を見ても、(単にデジタル化のスキルを学ぶのではなく)①研究・実験に紐づくスキルであること、②「個人」ではなく、「チームのネットワーキング」の向上を図ること、が共通して意図されているように見受けられる。このことは、New Comprehensive School Action Planの5本柱の1つであるⅡ「キャリアを通じた教員の専門性の向上」の取組の中でもネットワーキングというキーワードと共に、教科やプログラムを横断するような教員養成が進むことの重要性が掲げられている。新たな教育課題に対し、教員個人の力だけでなく、チームで協働する力も重視されはじめ、専門性の高い個人を継続的に育成するシステムから、専門性の高い、個人とチームを継続的に育成するシステムに転換しはじめていると言えよう。

図表5 チューター・ティーチャー向けトレーニングの重点分野

長期的発展のための学校のキャパシティ
イノベーションや実験する(experimenting)スキル
ピアトレーニングの経験やモニタリング、コーチングスキル
協働やネットワーキングのスキル
教育学上のデジタルスキル
(出所)FINNISH NATIONAL AGENCY FOR EDUCATION (2018)
「tutor teacher activities in basic education in Finland」より三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社作成

5.日本への示唆 ~教員養成政策の基盤にある、ナレッジに基づく政策形成過程~
フィンランドの教員養成政策は、チューター・ティーチャーの他、図表2のとおりの特徴を持っているが、その下支えの一つには、フィンランド教員労働組合の存在があると考える。フィンランド教員労働組合は、教員の労働環境の改善のほか、教育制度の改善に寄与するための政策提言機能も有している点に特徴があり、ナレッジに基づいた政策提言を意識し活動している。既往文献24で紹介されるフィンランド教員労働組合の活動は、「教員が行うべき教育研究活動が中心」であり、「教育法規制定、教育政策の指針確立、(中略)、その他の教育関係すべてについて、国会(議会)、教育省、(中略)と連携しながら関わっていく」とされている。(なお、フィンランド教員労働組合が教員研修機能を有していることは、2.教員個人の専門性の高さを維持するシステムで言及した。)
また、フィンランド教員労働組合の職員の多くは、元教員だが25、広報・ロビイングまでを行えるようなトレーニングを追加で受け、実証的な研究手法を活用し、(経済学、法学、統計学、広報等の)専門家集団として、教員の意見を代弁している26。 専門性に裏付けられたフィンランド教員労働組合の職員は、ナレッジに基づいた政策提言を意識し活動をしており、このことについて既往文献では、フィンランド教員労働組合は「政策と協調し、お互いを補完しあう関係をもつ27」と評価している。そのような特徴を持つフィンランド教員労働組合は、図表 2で示した個人の学び直しに必要な要素を支える基盤の一つになっているのではないだろうか。
また、フィンランドのアクションプランの5本柱の1つには、「Ⅲ 実験、開発、イノベーションにおける新たな取組」が掲げられ、フィンランド国家教育庁の中にセンター28が新たに立ち上がり、実験や研究により生まれるナレッジに基づく学校発展のアプローチを取っている。
実際に教科教育だけでなく、生徒指導(いじめ)においてもナレッジに基づく政策展開が進められる事例29もある。ナレッジに基づく政策形成過程は、上記のチューター・ティーチャーの取組においても、その様相を垣間見ることができる。2016年度の初回申請では、チューター・ティーチャーの専門的スキル向上のトレーニングと、チューター・ティーチングの実装を目的としていたが、2017年度の第2回申請では、2016年度の目的に見直しがされ、2016年度の目的に加えチューター・ティーチャーのための地域ネットワークの発展も追加された。さらに、2017年には政府によるフォローアップ調査がされており、計画を立案し、試行的な実践を重ね、データ(ナレッジ)に基づく評価をし、改善を図る、という政策形成過程があると言える30

図表6 チームとして教員の専門性を維持する特徴と、それらの基盤にある機関、仕組み

(出所)三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社作成

ここまでで、フィンランドの抱える課題と現在の取組、そしてその取組を支える基盤を概括したが、ここからは日本に目を向けてみたい。
日本にも指導主事31という、チューター・ティーチャーと類似のコンセプトを持つ制度があり、必ずしもチューター・ティーチャーの取組そのものが、日本にとって革新的な仕組みとは言えない面もあるだろう。むしろ、本稿で導かれた示唆の核心は、チューター・ティーチャーという個別の取組だけではなく、教員養成政策を取り巻く、ナレッジに基づく政策形成基盤だと考える。 ナレッジに基づく政策形成過程の一例として、教員の免許更新制について言及したい。教員評価の仕組みがないフィンランドとは対照的に、日本の教員養成政策の中には、時限付きの免許更新制といった他国に例を見ない32、特徴的な制度がある。この免許更新制の背景について、油布(201633)は「指導力不足教員」の議論の中から出てきたものであるとした。さらに、この指導力不足教員の背景については、1990年代末の「学級崩壊」が多発する状況の中で、その原因を教員の指導力不足に求める意見が強くなったこと、また教員の逸脱や犯罪が必要以上にマスメディアを通じて喧伝されたことなどがあると指摘している。教員養成政策の一つである免許制度の立案が、免許更新の効果・弊害に関する実験や研究ではなく、社会的なムード、ややもすると一部の意見でとり行われている側面はないだろうか。
教員の多忙化、教育予算の縮減というフィンランドの抱える課題は、日本がまさに抱えている課題でもある。さらに本稿で示したフィンランドの教員養成政策は、教員個人の専門性の向上だけでなく、チームとしても教員の専門性向上を目指すという発展があったが、チームとしての教員の専門性向上を目指す方向性は日本も同様である34。教員養成政策について、フィンランドと同じような課題、方向性を持つ日本。その日本が、フィンランドから得うる示唆があるとすれば、それは、個別の取組を切り取って理解し得る示唆ではなく、それらの取組を下支えする基盤に、より大きな示唆があるのではないだろうか。
日本では、2015年末に「チームとしての学校の在り方と今後の改善方策について(答申)」が中央教育審議会に出され、2019年には、「新しい時代の教育に向けた持続可能な学校指導・運営体制の構築のための学校における働き方改革に関する総合的な方策について(答申)」が出され、改革が進められている。このような改革の流れも踏まえながら、ナレッジに基盤を置いた日本ならではのシステムが構築され、教員の専門性がチームとして継続的に向上されることを期待したい。


1 例えば、渡邊あや(2018)「大学の自律性にもとづく教師の質保証」『教育2018年6月号)』 、五百住満、八木眞由美(2017)「教員の資質能力の向上とそれを支援する教育行政の在り方について:フィンランド教育から考える」『関西学院大学教育学論究9-1』など。
2 米澤利明(2010)「求められる学力と教員養成―フィンランドとの比較を通して―」『教育デザイン研究創刊号』や脚注3の池野(2019)では、法的な教員養成制度だけでなく、教育実習の体験が必修化されていることも特徴に挙げており、約半年の「20週間という豊富な教育実習の中で職業人としての適性が確かめられる」ともしている。
3 池野正晴(2018)「フィンランドにおける新NCCの完全実施に伴う教育改革状況Ⅱ」『高崎経済大学論集(60)』(※NCCとは、ナショナルコアカリキュラムを指す)。
4 堀家由妃代(2012)「フィンランドの特別支援教育と学力」『佛教大学教育学部論集(23)』
5 日本の学習指導要領に相当するナショナルコアカリキュラム改訂等を担う政府組織。(Finnish National Agency for Education)
6 本稿で紹介するフィンランドのインタビューは、いずれも平成30年度「教育改革の総合的推進に関する調査研究~社会の持続的な発展を牽引する力の育成に関する調査研究~」調査報告書(2019年3月・三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社)(http://www.mext.go.jp/a_menu/shougai/chousa/1416139.htm)の中で2018年11月に実施している。
7 フィンランドの教職員の9割以上が加盟し、給与・賃金に関する交渉、職場環境の改善、政治的な影響力などの活動を行う。(古賀徹(2015)「フィンランド教員労働組合OAJと教育政策との関係」 『日本大学通信教育部通信教育研究所 研究紀要 (28)』参照)
8 2019年1月 東京大学 公共政策大学院 鈴木寛教授 自主インタビューより。
9 米澤利明(2010)「求められる学力と教員養成―フィンランドとの比較を通して―」『教育デザイン研究創刊号』
10 堀家由妃代(2012)「フィンランドの特別支援教育と学力」『佛教大学教育学部論集(23)』
11 池野正晴(2018)「フィンランドにおける新NCCの完全実施に伴う教育改革状況Ⅱ」『高崎経済大学論集(60)』
12 2018年11月 フィンランド タンペレ市ルセオ高等学校インタビューより。また、脚注10の堀家(2012)によれば、「教師への信頼があるため、教師にやり方までを指定しない」とSippo市教育局の職員が発言している。
13 教員及び校長の勤務環境や学校の学習環境に焦点を当てた国際調査。(文部科学省HP(http://www.mext.go.jp/component/b_menu/other/__icsFiles/afieldfile/2019/06/19/1418199_2.pdf)参照)
14 国立教育政策研究所(2019)TALIS2018調査要約(http://www.nier.go.jp/kenkyukikaku/talis/pdf/talis2018_summary.pdf)
15 OECD Library HPより(https://read.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2018_eag-2018-en#page274)(2019年8月26日調査時点)
16 小林雅之(2018)「高等教育費負担の国際比較と日本の課題」 『日本労働研究雑誌(2018年5月号)』
17 国立教育政策研究所(2019)「OECD国際教員指導環境調査(TALIS)2018報告書- 学び続ける教員と校長 – のポイント」における 表6「教員が過去12か月の間に受けた職能開発」
18 The World Bank HPより(https://data.worldbank.org/indicator/SE.XPD.TOTL.GD.ZS?end=2017&locations=LK-FI&name_desc=false&start=1970&view=chart)(2019年7月26日調査時点)
19 日本の小学校・中学校に相当する学校(Comprehensive School)
20 Ministry of Education and Culture,National Board of Education(2016) 「New Comprehensive School Action Plan」
21 フィンランド国家教育庁HP(https://www.oph.fi/en/statistics-and-publications/publications/facts-express-3c2018-tutor-teacher-activities-basic)(2019年7月26日調査時点)
22 2016年年間平均TTS(121.83円)(http://www.三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社-kawasesouba.jp/fx/yearend/index.php?id=2016参照)を基に換算。
23 本稿でいう「ナレッジ」とは、オランダ知識評議会の定義である「真実で正確と考えられ、決定を導くことが可能な、実証的データ、 概念、分析、理論」を指す言葉として用いている。(籾井圭子(2011)「教育分野におけるエビデンス活用の推進に向けた考察―欧州の取り組みを踏まえて―」『国立教育政策研究所紀要(140)』より引用)
24 古賀徹(2015)「フィンランド教員労働組合OAJと教育政策との関係」 『日本大学通信教育部通信教育研究所 研究紀要 (28)』
25 教員自身が上述のとおり、研究的な資質・能力・態度が身についているとする文献もある。
26 2018年11月 フィンランド教員労働組合インタビューより。なお、データに基づく政策形成の一例として、「2010年代からは、上述のとおり国家予算の縮減の問題もあり、教室の生徒数の引き上げなどを政府が提示しているが、これについても、ケース別の教員1人当たりの適切な生徒数データを提示し、政府との合意形成を図っている」旨の発言があった。
27 古賀(2015)より引用。ここでいう「お互い」とは、政府・行政と、教員労働組合を指すものと読み取れる。
28 フィンランド国家教育庁HP「https://www.oph.fi/en/about-us/organisation-finnish-national-agency-education」Impact and innovation(2019年7月26日調査時点)
29 仁平義明(2017)「エビデンスに基づく「いじめ対応」最前線」『白鴎大学教育学部論集(11(1))
30 FINNISH NATIONAL AGENCY FOR EDUCATION 「tutor teacher activities in basic education in Finland」(2018)によれば、チューター・ティーチャー1人あたり21名の教員をサポートし、フィンランドの教員の99%がチューター・ティーチャーによる支援を受けているという結果が得られている。イノベーションなどのスキル向上や参加的な学校文化の醸成などについては、まだ成果が十分でないところもあるが、少なくとも、チューター・ティーチャーの取組は政府の財政的支援終了後も実施するとする教育機関が95%を超えた。
31 詳細は、地方教育行政の組織及び運営に関する法律(昭和31年法律第162号)第18条 指導主事その他の職員 等を参照されたい。
32 油布佐和子(2016)「現代日本の教師―仕事と役割―」『放送大学教育振興会』
33 油布佐和子(2016)「現代日本の教師―仕事と役割―」『放送大学教育振興会』
34 五百住満、八木眞由美(2017)「教員の資質能力の向上とそれを支援する教育行政の在り方について:フィンランド教育から考える」『関西学院大学教育学論究9-1』においては、「「チーム学校」の考えの下、多様な専門性を持つ人材と効果的に連携・分担し、組織的・協働的に諸課題の解決に取り組む力の醸成の必要性」が中央教育審議会で示されているとしている。

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