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日本の教員配置システムが優れている理由――過度に分権化すると避けられない問題点 - 畠山勝太 / 国際教育開発

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教育政策の研究をしていると、やれ現金給付だ、やれタブレットの配布だと、枝葉末節なところばかりに注目が集まっているのに辟易としてきます。なぜこれらが枝葉末節なのかというと、教育予算の7-9割程度は人件費に消費されているので、教育予算という観点から見ると、教員をいかにマネージ(例えば、少人数学級制度の実施なども、その本質は教員の数を増やす→人件費の増加→教員を増やした分教員給与を削るのか、それとも教育予算全体の増加に関する政治的合意を取り付けられるのか、という辺りにあります)するかこそが教育政策の鍵だからです。

教員のマネージメントは、教員養成にはじまり採用・配置・現職研修・昇進など多岐に渡りますが、今日は教員採用から配置にかけての話をしようと思います。

1.分権的なアメリカの教員採用

アメリカも日本と同じく、一般的に大学で必要な単位を取得して教員免許を取得するのですが、その後のプロセスが大きく異なります。

日本の場合は、都道府県ないしは政令指定都市の教育委員会が一括採用試験を行います。そして、教員側も希望を出せますが、配置やローテーションは教育委員会によって決められます。教員給与の1/3は国が負担し、残りの2/3は都道府県・政令指定都市が負担します。

しかし米国の場合は、州よりも下の学区レベルで教員採用が行われます。このため、配置やローテーションという概念がほぼ無く、学校を異動したい場合は、教員自ら別の学区のポストに応募して採用される必要があります。教員給与はほぼ学区が負担するかたちであり、日本と比べてきわめて教員採用が分権的に行われているのが分かります。

では、このような分権的な教員採用を実施すると、どのような問題が発生するのでしょうか?

2.優秀な教員ほど環境の良い学校に逃げて行ってしまう問題

米国の新人教員は、教員採用市場でとくに交渉力があるわけでもないので、環境があまり良くなく、誰も行きたがらないような学校から始まるケースが往々にしてあります。そこで経験を積み、実績を上げ、教員採用市場での交渉力が高まったら、環境が良く、みんなが行きたがる学区の教員採用に応募します。

つまり、環境の良くない学校にいる教員は、基本的には経験の浅い人たちか、能力が無くて良い学区に移れなかった人たちか、のどちらかになります。

この辺りを、NY州を舞台に分析したのが、Teacher Sorting and the Plight of Urban Schools: A Descriptive Analysisという論文です。


上の表のOverall teacher quality factorを見ると分かるのですが、NY州全体で見たときに、教員の能力を示す指標で、生徒がおもに白人の学校とそうでない学校、生徒がおもに貧困層の学校とそうでない学校の間で大きな格差が存在していることが読み取れます。さらに、教職経験が無い先生の割合・教員免許を持っていない先生の割合・試験に合格できていない先生の割合・無名高出身の先生の割合、のすべてで、白人・非白人の学校間と貧困層・非貧困層の学校間で統計的に有意な差が生じています。

少し話はそれますが、特徴に基づく学校間格差の大きさもさることながら、地域間格差が大きいことも目を引きます。例えば、一番下のSyracuse cityはシラキュース大学のあるところですし、その上もロチェスター大学のある大学街ですが、他のデータでも実証されているのですが、こういったcollege townと呼ばれるところは教育の質が全般的に高くなっています(私がいるランシングも正にこれで、グーグルのラリー・ページはランシング出身なのですが、両親が私のいる大学で教授をしていて、代表的なcollege town出身の裕福な白人家庭出身者と言えるでしょう)。

その一方で、New York Cityのようなダウンタウンの教育の質は低くなっています。裕福な白人が都心部から郊外へ逃げて行った様子が読み取れます(これも余談ですが、これをWhite Flightと言い、私のいるミシガン州はデトロイトでこれが顕著に起こっています)。


さらに教員の異動を詳しく見ると、同じ学区内での異動はこれといった特徴が無いのですが、学区を超えた異動の場合、その学校の特徴に大きな違いが存在しています。上の表を見ると、教員が出て行った学校と、教員を引き抜いた学校を比較した場合、後者の方が貧困層や非白人の割合が少なく、教員一人当たり生徒数が少ないだけでなく、給与も高い、という結果になっています。この表が示すように、教員はより教えやすい環境やより良い待遇を求めて異動していくことが読み取れ、やはりもっとも厳しい環境にある学校に残るのは新人か、他の学校に移れない能力の低い教員ということになります。

この辺りの教育格差と分権化の話は、現代ビジネスさんに寄稿した記事でも言及しているので、興味がある方は参照してみてください。あと、具体的に学区間で教員の平均給与にどの程度の差があるかなのですが、私が住んでいるミシガン州だと、もっとも教員給与が高いところと低いところでは3倍程度の差があります。

3.優秀な人ほど教員にならなくなる問題

日本の公務員給与は人事院が民間セクターの動向を見ながら決定しますし、かつて人材確保法を制定して教員給与を一般公務員よりも5%高くしたように、中央から教員給与の額に統制が効いたりします。ところが米国のように、地方にこの税負担を求めると、Race to the Bottomという状況が発生して、教員給与が下落しやすくなります(Race to the Bottomは、自分の地区の福祉水準を切り下げることで、その福祉を必要とする住民の転居を促し、他の地区にその住民の福祉費用を押し付けるという手法です)。

実際に、民間との相対比で見た教員給与は下落し続けており、これが教員の成り手の資質を下落させている状況を描写したのが、Changing Labor-Market Opportunities for Women and the Quality of Teachers, 1957-2000という論文です。元来、教職というのは女性の職場だったのですが、女性の労働参加が進み、これが女性教員の成り手の資質にどのような影響を及ぼしたのかを明らかにしています。


上の表の左側は、各属性別の女性の学力などがどのように変遷してきたのかを示しています。赤く四角で囲った部分を見ると分かるように、学校の先生になる女性の学力は1960年頃をピークに下がり続けています。

そして、右側の表は、学力を10段階で切ったときに、各層に属する女性が教職に就く確率を示しています。表が示すように、上位10%に属する高学力の女性が教職に就く確率は一貫して減少し続けています。逆に言うと、昔は優秀な女性であっても民間企業などでその力を活かすことができなかったので、教育セクターが安くこのような女性の労働力を調達できていたことが読み取れます。学力最上位の女性が教職に就かなくなった穴をどのような女性が埋めたのかというと、学力で上位30-40%に属する女性たちと学力で下位20-40%に属する女性たちです。

ちなみにですが、紹介したのは女性教員についてでしたが、相対給与という面で厳しいのは理数系の教員についても当てはまります。米国だと、少し数学ができると高い給与の職に就けてしまうので、理数系の人がわざわざ給与の低い教職を選んでくるわけもなく、理数系の教員不足が顕在化してきています。

米国の教育政策はここ数十年色々な施策が打たれていますが、相対給与の下落から教員の成り手の資質が下落している、ないしはその科目の教員免許を持っていない人が教えるという状況が出てきており、そもそもここに対処しないことには、何をやってもその効果は薄いだろうなというのが米国教育の現状です。日本の場合は、良くも悪くもここ20年ぐらい人件費が上昇せず、先進国の中ではもっとも人件費の安い国の一つになりつつあるので、この教員の成り手問題が顕在化しなかったのは、教育政策的には幸いだったたなと思います(マクロで見れば全然良くないのですが)。

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