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加計学園問題のあらゆる論点を徹底検証する ~安倍政権側の“自滅”と野党側の“無策”が招いた「二極化」 - 前編 -

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第3「岩盤規制」と規制緩和をめぐる議論([C])

[A]の安倍首相の指示・意向等の事実に関して直接の証拠はないものの、前川氏の証言等によって、相当程度推認が働き、[B]のコンプライアンスの問題については、問題意識を欠いたまま「法令遵守」的対応を繰り返して墓穴を掘った官邸・内閣府側からの「反撃材料」として出てきたのが、獣医学部新設の規制緩和に関連する「挙証責任」論だった。それは、[A][B]に関して、致命的な誤りを犯してしまった政府側にとって、極めて重要な「防衛線」であった。

国家戦略特区諮問会議の有識者議員(民間議員)及び同ワーキンググループ(WG)委員は、6月13日に記者会見を行い、今治市に獣医学部の新設を認めた手続にも経過にも全く問題はない(「一点の曇りもない」)と断言した。その理由とされたのが、

獣医学部の新設を「門前払い」する文科省の告示は、もともと不当なものであり、それを維持するのであれば文科省に「挙証責任」がある。「挙証責任」を果たさなかった文科省は、その時点で「負け」であり、告示を改正して獣医学部の新設を認めるのが当然であり、その当然の結果として、特例として加計学園の獣医学部新設が認められた。

という「挙証責任」論だった。

高橋洋一氏は、それに加えて、《2016年3月末の期限までに挙証責任を果たせなかったことで「議論終了」、文科省の「負け」が決まり、「泣きの延長」となった2016年9月16日時点でも予測を出せずに完敗》との理由で、国家戦略特区で獣医学部の新設を認めたことに「総理の意向」が働く余地はないとの主張(「議論終了」論)を、ネット記事やテレビ出演等で繰り返した。

そして、この高橋氏の主張の「受け売り」のような発言をしていた国家戦略特区を担当する地方創生担当大臣の山本幸三氏は、閉会中審査の答弁で、

国家戦略特区の基本方針に、規制所管府省庁が規制、制度の見直しが適当でないと判断する場合には、正当な理由を適切に行わなければならないと書いてある。その規制監督省庁はこの場合文科省なので、文科省が責任を持って、ちゃんと需要が足りている、あるいは4条件を満たしていないということをきちっと説明しなければ、基本方針にのっとって、当然そういう説明がない、つまり正当な理由がないということになって獣医学部を新設するということになる。

と述べた。

また、閉会中審査に参考人として出席した国家戦略特区諮問会議WG委員の原英史氏は、「そもそも規制の根拠の合理性を示す立証責任が規制の担当省にあり、いわゆる4条件もその延長上にある」との前提で、その文科省の告示で「門前払い」していた獣医学部新設を、特例として認めたことについて、「4条件」が充たされている。

と説明した。

さらに、自民党の青山繁晴議員は、

9月16日WGで文科省の課長補佐が挙証責任は大学や学部を新設したいという側にあるとの発言をしたが、これに対して原氏が「挙証責任が逆さまになっている」と指摘し、その後文科省側の反論が一切ないので「議論はそこで決着」してしまっている。

と述べ、さらに

なぜ挙証責任が文科省にあるかといえば、大学や学部新設の許認可は全て文科省が握っているからだ。文科省もこれがわかっているから反論しなくて、言わばそれで決着している。

と、高橋氏と同様の「挙証責任」「議論終了」論を、WGの議事録に基づいて主張し、参考人の前川氏に意見を求めた。

これに対して前川氏は、

内閣府が勝った、文科省が負けた、だから国民に対してはこれをやるんだと説明する、というのでは国民に対する説明にはならない。挙証責任の在りかということと、国民に対する説明責任とは全く別物で、国民に対する説明責任は政府一体として負わなければならない。挙証責任があって、その議論に負けたから文科省が説明するんだという議論にはならないはずだ。

と答えた。

首相官邸、内閣府、自民党、国家戦略特区民間議員等の側が、最近の議論では、「挙証責任」論を最大の根拠としているのに対して、その「挙証責任」論を真っ向から否定する主張をしているのが前川氏である。しかし、この点の議論は、民進党、共産党等の野党の国会質問ではほとんど取り上げられておらず、もっぱら[A]に関する追及を続けている。

「挙証責任」論をめぐる主張の整理

このような政府側、諮問会議、WG民間議員側の「挙証責任」に関する主張を[C]と表現して整理してみよう。

まず、首相官邸側、自民党側が言いたいことは、

《告示によって獣医学部の新設を一切認めないという岩盤規制を50年以上守り続けてきた文科省には、規制の正当性に「挙証責任」があり、それが果たせなかったので、告示が一部改められて獣医学部の新設が認められたのは当然だ》

ということだ。

その根底には、「そもそも、経済活動は自由が原則であり、それを規制する官庁には、その合理性についての挙証責任がある」という考え方がある。2014年2月25日の国家戦略特別区域基本方針の閣議決定における

「新たな規制の特例措置の実現に向けた規制所管府省庁との調整は、諮問会議の実施する調査審議の中で、当該規制所管府省庁の長の出席を求めた上で実施する。その調整に当たり、規制所管府省庁がこれらの規制・制度改革が困難と判断する場合には、当該規制所管府省庁において正当な理由の説明を適切に行うこととする。」

との記載を、規制官庁には規制の合理性について「挙証責任」があるとの趣旨として理解するものだ。国家戦略特区諮問会議の民間議員らが記者会見で述べた主張がまさにそれである。

しかし、規制一般について、このような「挙証責任」論によるべきというのが国の方針と言えるのかどうかは問題である。また、それが獣医学部の新設の問題にそのまま適用できるかどうかは、別の問題である。獣医学部の新設については、直接的には、石破茂氏が地方創生担当大臣の時代の2015年6月30日の「4条件」の閣議決定があるのであり、そこで、一般的な規制緩和についての「挙証責任」論とは異なる考え方がとられていれば、その閣議決定を根拠とすべきということになる。

そこで、「挙証責任」論によって獣医学部新設が正当化できるという主張を、規制緩和一般についての[C]①と区別して、[C]①+と表現することとする。

WG議員の原英史氏の閉会中審査での

「『4条件』の閣議決定も『挙証責任論』に基づいており、加計学園の獣医学部新設は『4条件』を充たしている」

とする上記発言は、まさに[C]①+の主張である。

このような[C]①及び[C]①+をさらに過激化させ、文科省の「総理のご意向」等を内容とする文書や前川氏の証言の証拠価値を完全に失わせようとするのが、[C]②の高橋洋一氏と青山氏の「議論終了」論である。

これらの主張が認められるのであれば、文科省文書も、前川氏が「行政が捻じ曲げられた」と述べている経緯も、獣医学部新設が実質的に決定されて何の議論の余地もなくなった後の文科省内の「負け惜しみ」の話で、加計学園をめぐる疑惑は全く存在しないのに、それを敢えて問題として取り上げる前川氏や文科省内の内部告発者は、「官僚の風上にもおけない人間」ということになる。

それに対して、前川氏が主張しているのは、第一に、「加計学園の獣医学部新設は『4条件』を充たしていない」とするもので、[C]①+を否定するものだ。また、その背景となる[A]①の主張に対しても、上記のとおり「国民に対する説明責任は政府一体として負わなければならない」と反論している。

[C]①+と[C]②の主張の誤りは明白

加計問題での”防衛線”「挙証責任」「議論終了」論の崩壊】でも述べたように、上記の[C]の各主張のうち、高橋洋一氏が主張する[C]②については、7月8日放送のBS朝日【激論!クロスファイア】で、少なくとも、「2016年9月16日国家戦略特区WGで議論が終了した」との主張は、WG議事録からは、むしろ9月9日の諮問会議での安倍首相の発言を受けて9月16日WGが開かれ、そこから獣医学部新設問題が議論されていることは明らかであるとの私の指摘で、ほぼ完全に否定された。また、[C]①+の主張についても、この「4条件」の閣議決定の

《現在の提案主体による既存の獣医師養成でない構想が具体化し、ライフサイエンスなどの獣医師が新たに対応すべき分野における具体的な需要が明らかになり、かつ、既存の大学・学部では対応が困難な場合には、近年の獣医師の需要の動向も考慮しつつ、全国的見地から本年度内に検討を行う。》

の文言からは、文科省側に、4条件すべてについて「挙証責任」があるとは考えられないし、実際に、2016年3月末までに文科省が「挙証責任」を果たさなかったことで、獣医学部新設についての議論が決着したことを前提にした動きは、文科省側にも内閣府側にも全くなかった。少なくとも、「挙証責任」論を獣医学部新設の問題の根拠とする余地がないことは明らかだ。

[C]①+、[C]②の主張は、それが正しいとすれば、[A]①の安倍首相の指示・意向の推認につながる前川氏の証言や文科省の文書の証拠価値を否定し、獣医学部の新設の問題への安倍内閣の対応を正当化することにつながるが、既に述べたように、全くの誤りである。WG議事録に基づいて2016年9月16日WGで「議論終了」だとする青山氏の主張も、獣医学部新設が「4条件」を充たしているとの原氏の主張も「4条件」の閣議決定に関する[C]①+の主張が否定されれば根拠を失うことになる。

ところが、前回の閉会中審査では、この点についての野党側の反論は全くなく、前川氏が、質問に答えて説明しているだけである。そのため、加計学園問題に関するネット等の議論の中で、今なお[C]①+、[C]②が根強く主張されている。

そして、それらの主張の根底にある[C]①の規制緩和一般についての「挙証責任」論が声高に主張され、国家戦略特区の規制緩和策を進めていくことが「岩盤規制の撤廃」として全面的に肯定されるかのような認識を生じさせているため、そのような主張の信奉者にとっては、加計学園の獣医学部新設は、「岩盤規制の撤廃」による当然の結果であり、疑惑など何もないという認識につながり、疑惑を指摘する側と、真っ向から意見が対立し、全くかみ合わない状況になっている。

そこで、そのような[C]①の主張の背景にある

《長期間続いている「岩盤規制」は、既得権益を擁護しようとするだけのもので、それを擁護する側の規制官庁が、規制を求める側が納得するような「説明」を行わない限り、規制は撤廃されるべき》

との考え方に基づいて、国家戦略特区の場で一刀両断的に規制緩和を決定しようとすることが果たして正しいのかを、改めて考えてみる必要がある。それは、加計学園をめぐる疑惑に関してだけではなく、我が国の経済政策や行政における規制の在り方論にもつながる重要な問題である。

「挙証責任」論は正しいのか

[C]①の規制緩和一般についての「挙証責任」論に関しては、そもそも、「挙証責任」という言葉を、国家戦略特区の枠組みでの規制緩和の議論において持ち出すことが適切なのかという根本的な疑問がある。

「挙証責任」という言葉は、一般的に、我々弁護士が関わる訴訟の場で使われる言葉である。挙証責任を負う当事者側が、その責任を果たすことができなければ敗訴し、それによって不利益を受けるということである。

国家戦略特区に関して論じられている、規制緩和に関する「挙証責任」というのは、規制の合理性を主張する官庁側と、規制の撤廃を求める国家戦略特区諮問会議及びWGとの間の争いである。訴訟の場における挙証責任と決定的に違うのは、訴訟の場合は、挙証責任が果たされたか否かを「中立かつ独立の裁判所」が判断するのに対して、国家戦略特区の枠組みには、「挙証責任」が果たされたかについての「中立的な判断者が存在しない」ということである。

諮問会議やWGの議論を主導する「民間議員」は殆どが、規制官庁側に規制緩和を徹底して求めている人達であり、そのようなメンバー構成の会議で、規制官庁側の説明に民間議員が納得しなければ、規制緩和の結論が決まるというのは、「挙証責任」の世界の話ではない。訴訟の場における「挙証責任」との比較という面からは、国家戦略特区での規制緩和の議論に関しては、「挙証責任」という言葉を持ち出すこと自体が適切とは言い難い。

もっとも、「岩盤規制の撤廃」に関して持ち出される「挙証責任」論は、訴訟の場で使われる「挙証責任」とは異なった意味で用いられているようだ。

《岩盤規制は、既得権益を保護する「利権集団」と規制官庁が結託した「悪」そのものであり、当事者の規制官庁が、その正当化事由を説明できなければ当然に撤廃すべきもの》

と主張することが目的で、「挙証責任」という言葉は、規制官庁側の「規制維持論」を抑え込むため「反論・説明のハードル」を上げる手段として使われているように思える。

確かに、これまで多くの分野で「規制緩和」が経済社会に、そして、消費者に利益をもたらしてきたことは事実である。例えば、酒税徴収の確保を「表面上の理由」とする酒類販売の「免許」制は、長らく零細な酒類販売店の既得権益を保護してきたが、今では、その規制は大幅に緩和され、消費者に利益をもたらしている。一般医薬品のネット販売のように、行政訴訟に対する最高裁判決で「国の規制は違法」とされて規制緩和が行われ、消費者の利便が拡大した例もある。

実際に、このような「岩盤規制」の「緩和」「撤廃」が消費者に大きな利益をもたらしてきたことは確かであり、世の中には、この「岩盤規制=悪、規制を擁護する官庁=悪、弁解がなければ撤廃が当然」という主張はわかりやすく、支持されやすい。

しかし、問題は、規制の緩和・撤廃の方法如何では、逆に大きな社会的問題が発生する場合もあるということである。

貸切バス業界は、最低運賃が法定されていて運賃が高値に維持され、免許制で参入も規制されていた、まさに「岩盤規制」に守られた「既得権益」の世界の典型だったが、2000年に「免許制」が廃止され、運賃設定の大幅規制緩和の結果、小規模事業者の新規参入が増え、一気に過当競争の状態になった。

運賃は下落の一途をたどり、貸切バス事業者の経営状態は悪化し、運転手の待遇が劣悪化した。それが、2007年2月の長野県のあずみ野観光の大阪でのバス事故、2012年の関越自動車道のバス事故、2016年1月に、軽井沢でツアーバスが谷底に転落して多くの大学生等が死傷する事故などの重大な事故が相次いだ。

「岩盤規制」を撤廃して競争を機能させ消費者利益を図るという方向自体は間違っていないが、その規制を緩和し競争の機能を高めていこうと思えば、安全を確保するための、違法行為、危険な事業に対する監視監督が必要だ。ところが、国交省の所管部局にはそれを適切に行う力がなかった。「岩盤規制=悪、規制を擁護する官庁=悪、弁解がなければ撤廃が当然」との考え方で行政当局の抵抗を押さえつけて規制の撤廃・緩和を強要するやり方には危険な面もある。

また、獣医学部の新設がまさにそうであるように、国家資格の取得を目的とする大学・大学院については、国家資格が取得できるだけの教育の水準を維持すること、そのための教員を確保することが特に重要となり、それと、国家資格取得者の需給関係を考慮することには合理性がある。

法科大学院は、全国で74校が認可申請し、ほとんどフリーパス同然に認可されたが、結果的には、既に35校が募集停止に追い込まれている。各法科大学院に膨大な額の無駄な助成金、補助金が投じられ、巨額の財政上の負担を生じさせたばかりでなく、司法の世界をめざして法科大学院に入学した多くの若者達が、法曹資格のとれない法科大学院修了者となり、資格が取れても受け入れ先が十分ではなく、路頭に迷うという悲惨な結果をもたらした。

その直接的な原因は、法科大学院の教育の質が確保できなかったことにある。最近、法科大学院を修了せずに司法試験を受験する資格が得られる予備試験合格者の方が、法科大学院修了者より、はるかに合格率が高いということからも、法科大学院が、少なくとも司法試験という国家試験合格のための教育の質を確保できなかったことは明らかだ。

そもそも、それまで法学部を設置していた大学に、法科大学院を上乗せして設置を認めたことが重大な誤りだった。(アメリカには学部修了後のロースクールはあるが、法学部はない。韓国では法科大学院設置に伴って法学部を廃止した。)法曹資格取得のための法律の専門教育を行う人材がどれだけ確保できるかということを十分に検討せずに、フリーパスで法科大学院の設置を認めたために、教育の質が確保できなかったことが失敗を招いたのである。

教育の質の確保は、大学の設置認可において、規制撤廃が常に善だとする考え方に対する制約要因になることは否定し難い。

そして、もう一つ重要なことは、規制の撤廃は、その手法によっては、今回の獣医学部の新設問題がまさにそうであるように、公正・中立が疑われる事態を招くということである。

規制を全体的に緩和するのではなく、一定の地域のみ、しかも、それに条件を付けて規制の例外を認めるやり方は、規制緩和の恩恵を社会全体にもたらすのではなく、特定の事業者だけに利益をもたらすことになりかねない。この点において国家戦略特区での規制緩和の枠組みにはなお大きな問題が残されていると言える。

規制緩和をめぐる議論が置き去りにされている国会の現実

ところが、加計学園問題に関連して、規制緩和と行政の在り方という重要な問題が議論された形跡は全くない。内閣府や諮問会議、WG民間議員の側が、「4条件」の閣議決定の解釈や国家戦略特区での議論の経過を捻じ曲げて主張しても野党側は放置し、その背景にある「規制緩和万能論」に対する疑問を示す姿勢も全く見られない。

民進党は、加計学園問題の追及と併せて、国家戦略特区を廃止する法案を提出したようだが、それならば法案に関連し、規制緩和の進め方・岩盤規制の撤廃が新たな利権を生むことがない仕組み作ることなど、現在の国家戦略特区の制度を抜本的に改めることを国会で議論すべきだろう。単に廃止法案を出したというだけでは、安倍政権と国家戦略特区の関係を非難するだけの目的で行っている非生産的議論とみなされても致し方ない。

このような議論が国会でほとんど行われないことが、ネットの世界等で「挙証責任」などという言葉が持ち出され、議論が全くかみ合わない現状にもつながっている。

後編に続く

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