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「南スーダン制裁決議」に見るアメリカ外交の敗北 - 鈴木一人

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 前回の記事で取り上げた、イスラエルの入植活動を国際法違反と認める安保理決議と同じ日に南スーダン制裁に関する安保理決議案も提出され、アメリカを含む賛成が7票、日本を含む棄権が8票(反対は0)で決議案が採択されなかった。

 この決議案に関しては、アメリカの圧力があったにもかかわらず、日本は賛成に回らず棄権して決議が成立しなかったことで日本でも話題となったが、管見の限り、どのような決議だったのか、なぜアメリカは積極的に推進し、日本は棄権したのかをきちんと説明している報道はあまり見られなかった。

安保理決議の採択に必要な票数

 しばしば、安保理決議の採択に関しては、拒否権が重要な役割を果たすことが強調される。5大国(常任理事国Permanent memberの5カ国という意味でP5と呼ばれる)が特権的に持つ権力として知られるが、国連憲章には「拒否権」という表現は存在していない。国連憲章第27条は安保理の評決について以下のように定めている。

(3)その他(手続き事項以外)のすべての事項に関する安全保障理事会の決定は、常任理事国の同意投票を含む9理事国の賛成投票によって行われる。(後略)

 つまり、決議が採択されるためには、P5の全てが反対せず(棄権は同意に含まれる)、かつ、賛成票が9以上必要となる。これは、国連が機能するためには非常任理事国を含む安保理理事国の同意を得なければ、国連が有効に機能しないだけでなく、P5のような大国と国連が対立することで国連の権威が傷つき、組織として維持できなくなることを恐れたために作られた制度的な仕組みである。

 この背景には、国際連盟時代の理事国であった日本やイタリアが国際的な対立が高まったなかで国際連盟と対立し、それが国際連盟の機能を著しく削いだという経験がある。そのため、国連ではP5の同意を必要とすることが強調されたのである。

 しかし、国連憲章第27条で注目すべきはもう1つのポイントである、「常任理事国を含む9票」が必要という点である。仮に常任理事国が全て賛成したとしても、非常任理事国が7カ国以上棄権ないし反対をした場合、決議は成立しない。つまり非常任理事国も集団的に拒否権を発動することができる。

 今回の南スーダン制裁をめぐる決議案は中国、ロシアというP5の2カ国が棄権したが、それ以上にニュージーランド、スペイン、ウルグアイ、ウクライナ以外の全ての非常任理事国が棄権に回ったことで賛成票が7票しか得られず、9票に満たなかったのである。

 つまり、この決議を提案したアメリカ他の国々は、日本のみならず、多くの非常任理事国の賛成を得ることに失敗したのであり、ある意味、拒否権の発動によって不成立となった決議よりも、外交的な失敗というニュアンスが濃い結果となったのである。

南スーダン制裁決議案とは何だったのか

 では、この決議案には何が書かれていたのであろうか。スーダンから独立した南スーダンには2011年から国連南スーダン共和国ミッション(UNMISS)が派遣されており、日本の自衛隊も2012年から施設大隊を送っている。建国当初はスーダンとの国境紛争が絶えず、UNMISSのミッションは主として南北スーダンの国境紛争の平和維持が目的であった。しかし、2013年に解任されたマシャール副大統領がそれを不服としてクーデター未遂事件を引き起こし、南スーダンが内戦状況になった。2014年1月には停戦合意が成立したので、それを受けて安保理決議2155号を2014年に採択し、内戦にさらされた文民を保護し、人権状況を監視し、人道援助物資の分配を容易にするための任務が与えられるようになった。しかし、その後も対立は収まらず、230万人を超える難民が発生しているといわれている。2016年には和平合意が結ばれ、暫定統一政府が成立したが、国家運営をめぐっての対立は止まず、内戦状況が収まったとは言い難い状況である。

 こうした状況を受け、この決議案(S/2016/1085)では南スーダン政府軍(キール大統領派)とSPLA-IO(スーダン人民解放軍反政府派)の両者に対するあらゆる種類の武器の輸出を禁じるというものであり、また、南スーダン政府の閣僚や軍の指導者および反政府派のマシャール副大統領も制裁指定の対象とする、というものであった。

 すでに国連からは南スーダンにおける内戦状況と人権侵害についての報告書が何度も出され、南スーダンの状況は悪化しているとの警告が出されており、政府軍、反政府派ともにUNMISSに対する非協力的態度であることが伝えられていた。

安保理理事国の見解の相違

 これらの報告書に基づき、アメリカを中心として、南スーダンの内戦状況を改善するには武器の流入を止めることが先決と判断し、安保理決議で武器禁輸を実施することを求めた。アメリカは11月にこの決議案を作成したが、その時は十分な同意が得られないとして提出を取りやめ、安保理理事国との根回しを行った。しかし、それに対して、日本をはじめ、ロシアや中国などは、不安定ながらも南スーダンの政府軍、反政府派とも停戦合意を尊重するという文書にはサインしており、その合意にコミットしているという認識に基づいて、制裁を行うことに賛成できないとの立場を取っていた。結局、アメリカはP5の反対がないことを確認し、またセネガルなどの非常任理事国も賛成することを見込んで決議案を提出したが、結局賛成は7票にとどまった。

 ここで、安保理の議決前後で各国が表明した投票理由説明を見てみると、現在の南スーダンの状況に対する各国の見解が大きく隔たっていることが明らかになる。賛成に票を投じたアメリカは、UNMISSへの非協力と内戦状況の悪化は待った無しの状況にあり、毎日3000人もの難民が生まれている中で、紛争を止めさせるには武器禁輸しなければならないと主張した。また賛成の立場をとるフランス、イギリスも和平のためにも武器禁輸すべきであり、言葉ではなく行動で南スーダンの両派にわからせる必要があるとの立場をとった。

 他方、棄権に回った中国、ロシアは、南スーダン政府が発表した包括的国民対話(Inclusive National Dialogue)と、国連の地域保護軍(Regional Protection Force)の派遣を受け入れたことは和平合意にコミットしている証しであり、東アフリカ各国で構成される政府間開発機構(Intergovernmental Authority on Development:IGAD)が発表した「武器禁輸や制裁は南スーダンの恒久的な和平と安定に対する解決にはならない」とのコミュニケの存在を強調した。

 日本も、政府が和平に対して前向きな姿勢を見せている時に新たな制裁を科すのは良策ではなく、安保理は和平に向けての努力を一層行っていくべきである、との立場を示した。

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